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Bitte beziehen Sie sich beim Zitieren dieses Dokumentes immer auf folgende
URN: urn:nbn:de:bsz:25-opus-45891
URL: http://www.freidok.uni-freiburg.de/volltexte/4589/


Malixi, Charisma

Review and assessment of decentralization in the Philippines focusing on local resource mobilization (1991 - 2001)

Überpruefung und Bewertung der Dezentralisierung von den Philippinen mit Schwerpunkt von lokaler Mobilisierung von Ressourcen: 1991 - 2001

Dokument1.pdf (3.981 KB) (md5sum: b585c92df54b55ee03d1b2d0461cb973)

Kurzfassung in Englisch

This study proceeds from the obvious assumption that without revenue powers and expendi-ture autonomy any devolution of functions on local governments remains hollow. Without resources local self-government is an exercise without much scope for decision-making. But even if local governments do have adequate revenue powers, their fiscal autonomy may be curtailed by utterly restrictive and, often Byzantine, administrative regulations of the central state, erratic interventions by the central government and – for fear of being not returned to office in future elections - a lack of will among local leaders to utilize the revenue powers vested in local authorities.
Although there is a plethora of literature on decentralization in the Philippines, the literature reflects what Linn,48 Smoke,49 and Smoke, Martinez-Vasquez and Peterson 50 have deplored elsewhere in relation to fiscal decentralization in more general terms: there is not much systematic research on how the Local Government Code of 1991 affected the fiscal capabilities of local governments. Most of the decentralization literature stands in the tradi-tion of the old institutionalism 51 and thus strongly centers on legal-institutional aspects and the historical evolution of decentralization in the Philippines. The few serious studies are by now dated 52 or are difficult to access because they are studies commissioned by bilateral and multilateral donor organizations.53
The main objective of this study is thus to explore as to what extent in the Philip-pines the devolution of functions has been accompanied by an adequate allocation of re-sources to local governments. Local fiscal capacities are thus considered as the litmus test for the success of decentralization reforms in the Philippines.
This dissertation is organized into five parts. Chapter 1 discusses the theoretical foun-dation of decentralization as well as the study’s significance, scope and limitations, and methodology. In particular, the theoretical foundation lays down the debate between centrali-zation and decentralization as well as the differing contexts – political and economic - of de-centralization. The research question and the study’s possible contribution were also ex-plained in this chapter.
Chapter 2 describes the Philippines’ political-legal structure and its local government system. It also briefly outlines the major changes brought about by the Local Government Code of 1991, the most extensive reform legislation on local governments in the country’s history.
Chapter 3 presents the overall or macro-view of decentralization in the Philippines. First, decentralization and local autonomy were explained using the Local Government Code of 1991 wherein the new Code became a catalyst to personnel, functional and fiscal decen-tralization. Second, the local financing structure was described by presenting the trends and dynamics between the central and local governments in obtaining the consolidated LGU in-come and expenditures from 1985 (pre-LGC of 1991) until 2001 (after the passage of the LGC of 1991). Third, the Local Government Code and the LGU Performance were evaluated using the results of the Local Productivity and Performance Measurement System (LPPMS) as a self-assessment tool.
Chapter 4 presents the case studies in Bataan and Pampanga on fund sourcing as well as the performance of the Central Luzon Region in local fiscal administration. The case studies will show the experiences of the provinces, cities and municipalities in resource mobilization under the regime of decentralization. This Chapter will also show the impact of inflation or increase in prices in the increase in income on whether the inflation to increase in income leads to real growth in a particular locality.
Chapter 5 provides an analysis of the results and observations of the study.


Kurzfassung in Deutsch

Mit dem Local Government Code (LGC) verabschiedete der Philippinische Kongress 1991 eine Dezentralisierungsreform, die nicht nur im Lande selbst, sondern in ganz Südostasien und weit darüber hinaus für neue Standards sorgte. Die Reform übertrug den Gemeinden zahlreiche neue Aufgabenbereiche, setzte Maßstäbe bei der Erweiterung der kommunalpolitischen Partizipationsmöglichkeiten für zivilgesellschaftliche Akteure und stattete die Kommunen mit deutlich mehr Mitteln als in der Vergangenheit aus. Gerade dieser fiskalische Aspekt weckte große Hoffnungen, dass die Kommunen von nun an autonomer handeln können und die Dezentralisierung damit auch einen Beitrag zur Re-demokratisierung des Landes nach dem Sturz des Marcos-Regimes 1986 leistet. Bislang allerdings liegen gerade mit Blick auf die kommunalen Finanzen nur sehr wenige aussagekräftige Studien vor, aus denen sich rund 15 Jahre nach Beginn der Reform erschließen ließe, inwieweit sie die Handlungsmöglichkeiten lokaler Politik erweitert haben. Die hier vorgelegte Studie unternimmt auf der Grundlage eines 10-Jahres Datensatzes einen solchen Versuch.
Hauptfragestellung der Studie war herauszufinden, inwieweit die Übertragung neuer Aufgabenbereiche philippinischer Kommunen mit einer adäquaten Finanzausstattung einhergeht. Dabei sollte vor allem die Effektivität der Kommunen bei der Mobilisierung von Finanzmitteln untersucht werden. Weiter ging es darum, die Motivationen der lokalen politischen Entscheidungsträger den vorhandenen Finanzrahmen voll auszuschöpfen zu ergründen und die politischen Rahmenbedingungen für den Erfolg oder Misserfolg der Reform zu bestimmen.
Dazu wurde in Kapitel 1 zunächst der Versuch unternommen, die philippinische Dezentralisierungsreform demokratietheoretisch und fiskaltheoretisch zu erorten. Grundlage dafür war die neuere theoretische Literatur zu Dezentralisierungsfragen. Aus dieser theoretischen Einordnung wurden die oben benannten Fragestellungen abgeleitet und Hypothesen formuliert.
Kapitel 2 skizziert die politischen Rahmenbedingungen, innerhalb derer die Dezentralisierungsreformen durchgeführt wurden. Sie gehen deutlich über frühere
Reformanästze hinaus und stellen somit erstmals einen ernsthaften Versuch dar, die Kommunen des Landes aus ihrer großen Abhängigkeit von der Zentralregierung
herauszulösen. Das in den Philippinen seit der Malolos Verfassung von 1899 bestehende präsidentielle Regierungssystem hat zumindest in der Vergangenheit diese Abhängigkeiten zusätzlich verstärkt.
Kapitel 3 gründet auf einem kompletten und umfassenden, den Zeitraum von 10 Jahren abdeckenden Datensatz (1991-2001), der eine eingehende einnahme- wie ausgabenseitige Analyse der Finanzentwicklung philippinischer Kommunen erlaubte. In diesem Kapitel wird mithin die Reform der Gemeindefinanzen aus einer Makroperspektive beleuchtet. Hierbei zeigte sich, dass das Finanzaufkommen der philippinischen Gebietskörperschaften seit Beginn der Dezentralisierungsreformen in der Tat sprunghaft gewachsen ist. Allerdings verlassen sich philippinische Lokalpolitiker primär darauf, die nationalen Zuweisungen (d.h. vor allem den
Internal Revenue Allotments, IRA) abzuschöpfen. Neue, von der Reform erschlossene Finanzquellen, wie Kredite, ausländische Entwicklungshilfezuwendungen und andere moderne Finanzierungsinstrumente werden dahingegen nur sehr zögerlich in Anspruch genommen. Zwei Gründe spielen dabei eine Rolle: Erstens, die mit der Erschließung dieser Ressourcen verbundenen hohen Transaktionskosten und, zweitens, die oft nur kurze (dreijährige) Amtsperiode, die länger angelegte und nachhaltige Finanzierungsplanung erheblich erschwert. Zudem lassen sich in verschiedenen Dienstleistungsbereichen – so vor
allem im Gesundheitssektor – deutliche Rezentralisierungstendenzen feststellen, die sich aus administrativen Kompetenz- und Managementproblemen ergeben. Schließlich zeigte sich im weiteren Verlauf der Studie, dass nach einer Inflationsbereinigung der den Kommunen zur Verfügung stehenden Finanzmittel die meisten Gebietskörperschaften 10 Jahre nach Beginn der Finanzreformen schlechter dastanden als noch 1991.
Kapitel vier gründet auf umfangreichen Felderhebungen, Experteninterviews und der Auswertung lokaler Dokumente in zwei ausgewählten Provinzen (Pampanga, Bataan) und insgesamt acht Kommunen von unterschiedlichem Status, unterschiedlicher Größenordnung und unterschiedlichem Entwicklungsstand (San Fernando City, Gagua, Magalang, Sta. Rita in der Provinz Pampanga und Balanga City, Dinalupihan und Pilar in der Provinz Bataan). Das Kapitel überprüft bzw. ergänzt damit die in Kapitel drei gewonnenen Einsichten in die Dezentralisierungsreformen aus einer Mikroperspektive. Dabei zeigte sich auch hier, dass mit einer Ausnahme (Balanga) alle Gebietskörperschaften zum Teil erhebliche Zuwächse bei den lokalen Finanzen aufzuweisen haben, aber auch, dass die Reform im Wesentlichen die größeren, ohnehin bereits besser situierten Kommunen bevorzugt. Sie sind aufgrund ihrer besseren Personalausstattung und ihrer besseren administrativen Infrastruktur eher in der Lage die neuen Finanzierungsinstrumente zu nutzen. Die akkumulierten, zum Teil erheblichen
Guthaben indes verweisen auf nicht unerhebliche Probleme bei der langfristigen Planung und Budgetierung von Entwicklungsvorhaben der Gebietskörperschaften. Gerade auch am Beispiel einzelner Gemeinden ließen sich die schon in Kapitel drei identifizierten Rezentralisierungstrends ausmachen.
Damit fallen letztendlich – wie das zusammenfassende fünfte Kapitel zeigt - die Leistungen der philippinischen Dezentralisierungsreform recht ambivalent aus. Die Finanzdezentralisierung vermochte zwar die Autonomie der Gebietskörperschaften die ihnen zur Verfügung stehenden Mittel autonom zu nutzen erheblich zu erweitern, was aber trotz zum Teil erheblich gestiegener Ausgaben nicht zu einem durchgängigen lokalen Entwicklungsschub geführt hat. Noch immer spielen politische, im Wesentlichen um ihre Wiederwahl kreisende Erwägungen der kommunalen Eliten eine zentrale Rolle bei der Bereitschaft die lokalen Ressourcen auch vollumfänglich zu mobilisieren. Dies gilt vor allem für die Erhebung lokaler Steuern, mit der zudem eine oft niedrige Erhebungseffizienz
einhergeht. Zudem erscheinen lokalen Politikern die mit der Erschließung neuer
Finanzressourcen verbundenen Transaktionskosten zu hoch, um sich um derartige Mittel zu bemühen. Somit entfällt noch immer ein hoher Anteil der lokalen Ausgaben auf den Titel „allgemeine Verwaltung“, während der Anteil der Investitionen nach wie vor gering bleibt.
Dies gilt insbesondere für kleine und strukturschwache Gemeinden, während größere Gemeinden eher bereit und in der Lage sind, größere Investitionen zu tätigen. Dies gilt vor allem dann, wenn die lokale politische Führung vergleichsweise sicher sein kann, nach Ablauf der kurzen, nur dreijährigen Amtszeit wiedergewählt zu werden.


SWD-Schlagwörter: Philippinen
Freie Schlagwörter (deutsch): Dezentralisierung
Freie Schlagwörter (englisch): local financing
Institut: Seminar für Wissenschaftliche Politik
Fakultät: Philosophische Fakultät
DDC-Sachgruppe: Politikwissenschaft
Dokumentart: Dissertation
Erstgutachter: Rüland, Jürgen (Prof. Dr.)
Sprache: Englisch
Tag der mündlichen Prüfung: 22.02.2008
Erstellungsjahr: 2007
Publikationsdatum: 06.03.2008
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